Chính phủ và Quốc hội có mối quan hệ như thế nào

Bàn về mối quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ và Quốc hội theo pháp luật hiện hành.

Bài viết tập trung phân tích mối quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ và Quốc hội ở nước ta hiện nay với mong muốn làm rõ sự tác động qua lại giữa người đứng đầu Chính phủ và cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Từ đó, bài viết góp phần làm phong phú thêm những tri thức về nguồn gốc quyền lực, sự kiểm soát quyền lực và chế độ trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ vốn chưa được đề cập nhiều từ trước đến nay ở Việt Nam.

TỪ KHÓA: Thủ tướng Chính phủ, Quốc hội,

Quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ [TTCP] và Quốc hội có nét tương đồng song cũng có những khác biệt nhất định so với mối quan hệ giữa Chính phủ và Quốc hội bởi Chính phủ và TTCP là hai thực thể không đồng nhất. Đối với những chính phủ được tổ chức và hoạt động theo chế độ thủ trưởng, TTCP là hiện thân của Chính phủ. Đối với những Chính phủ hoạt động chủ yếu theo chế độ tập thể lãnh đạo, điển hình là Việt Nam, mặc dù người đứng đầu Chính phủ về cơ bản đại diện cho ý chí và sức mạnh của tập thể Chính phủ nhưng cũng không hiếm khi TTCP chỉ đại diện cho chính mình, với tư cách một thiết chế có sự độc lập tương đối so với Chính phủ.

Bài viết tập trung phân tích mối quan hệ giữa TTCP và Quốc hội ở nước ta hiện nay với mong muốn làm rõ sự tác động qua lại giữa người đứng đầu Chính phủ và cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, qua đó góp phần làm phong phú thêm những tri thức về nguồn gốc quyền lực, sự kiểm soát quyền lực và chế độ trách nhiệm của TTCP vốn chưa được đề cập nhiều từ trước đến nay.

1. Thủ tướng Chính phủ phụ thuộc vào Quốc hội

Đối với một quốc gia tổ chức bộ máy nhà nước theo nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”,[1] sự phụ thuộc của TTCP vào Quốc hội là đương nhiên. Sự phụ thuộc đó được thể hiện cụ thể như sau:

Thứ nhất, TTCP do Quốc hội bầu, bãi nhiệm, miễn nhiệm

Điều này không những giải thích nguồn gốc quyền lực của TTCP mà còn phản ánh mối liên hệ trực tiếp giữa người đứng đầu Chính phủ và Quốc hội. Đây là điểm tương đồng của TTCP Việt Nam so với TTCP của các nước theo chính thể cộng hòa đại nghị. Chẳng hạn, ở Đức, Thủ tướng Liên bang được bầu bởi Quốc hội Liên bang với đa số tuyệt đối [mà không có tranh luận] theo đề nghị của Tổng thống.[2] Tuy nhiên, đây lại là điểm tương đối khác biệt so với TTCP của các quốc gia theo chính thể quân chủ đại nghị hay cộng hòa hỗn hợp. Ví dụ, ở Anh, Thủ tướng do Nữ hoàng bổ nhiệm [đành rằng, Nữ hoàng không thể lựa chọn ai khác ngoài người đứng đầu của Đảng chiếm đa số ghế trong Nghị viện].[3] Ở Pháp, Thủ tướng do Tổng thống trực tiếp bổ nhiệm [dù Tổng thống Pháp cũng không thể bổ nhiệm ai khác ngoài thủ lĩnh của Đảng chiếm đa số ghế trong Hạ viện].[4] Bằng cách trực tiếp trao quyền lực và chấm dứt quyền lực của TTCP trên cơ sở sự tín nhiệm, Quốc hội thiết lập nên sự phụ thuộc chặt chẽ của người đứng đầu Chính phủ vào cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, đảm bảo sự tập trung, thống nhất của quyền lực nhà nước.

Thứ hai, Thủ tướng Chính phủ chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội

Quốc hội thực hiện sự giám sát tối cao đối với TTCP bởi trước hết giám sát tối cao là một trong ba chức năng cơ bản của cơ quan này. Hơn nữa, TTCP là người đứng đầu Chính phủ, mà Chính phủ lại là cơ quan chấp hành của Quốc hội, chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội. Và đặc biệt, chính thẩm quyền to lớn cùng địa vị pháp lý quan trọng của TTCP – “nhân vật số một” của Chính phủ và toàn bộ nền hành chính nhà nước, người do Quốc hội bầu và ngay khi nhậm chức phải tuyên thệ trước Quốc hội về sự trung thành với Tổ quốc, Nhân dân và Hiến pháp[5] – cũng đặt ra đòi hỏi phải được giám sát tối cao bởi Quốc hội nhằm tránh các nguy cơ lạm quyền, vượt quyền và vi quyền.

Giám sát tối cao là hình thức giám sát được thực hiện tại kỳ họp của Quốc hội, chỉ thuộc về tập thể Quốc hội.[6] Đó là việc Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát trong việc tuân theo hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật.[7] Sự giám sát tối cao của Quốc hội đối với TTCP được thể hiện qua những nội dung cụ thể sau:

Một là, Quốc hội giám sát văn bản quy phạm pháp luật của TTCP. Nghĩa là, Quốc hội thực hiện hoạt động theo dõi, xem xét, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp của các quyết định [quy phạm] do TTCP ban hành và có thẩm quyền bãi bỏ những văn bản đó trong trường hợp chúng trái với hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội.[8]

Hai là, Quốc hội giám sát hoạt động của TTCP trong việc thi hành hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Đây chính là nội dung giám sát chủ yếu của Quốc hội đối với TTCP. Bởi quyền giám sát của Quốc hội thường mang tính chính trị, đặt hoạt động của TTCP trong sự giám sát tối cao của Quốc hội thực chất là đặt hành pháp trong sự kiểm soát của lập pháp, nhằm xem xét, đánh giá sự thực thi tốt hay không tốt các chủ trương, chính sách đã được cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thông qua, bảo đảm cho hành pháp không lạm quyền, bảo vệ các quyền và tự do của người dân.[9]

Quốc hội thực hiện sự giám sát tối cao đối với hoạt động của TTCP thông qua nhiều hình thức khác nhau. Trước hết là, thông qua việc xem xét báo cáo công tác của Chính phủ. Khi xem xét báo cáo công tác của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, từ báo cáo công tác hàng năm, báo cáo công tác nhiệm kỳ, báo cáo về tình hình thi hành hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội đến các báo cáo về kinh tế – xã hội; về thực hiện ngân sách nhà nước, quyết toán ngân sách nhà nước; về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; về phòng, chống tham nhũng; về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí,[10] Quốc hội thực ra đang theo dõi, phân tích, đánh giá tình hình hoạt động của một cơ quan hoạt động chủ yếu theo chế độ tập thể lãnh đạo. Tuy nhiên, sẽ là vội vàng nếu cho rằng TTCP chỉ đơn thuần thay mặt Chính phủ khi trình bày các báo cáo trước phiên họp toàn thể của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. TTCP xuất hiện trên diễn đàn Quốc hội với tư cách người đứng đầu Chính phủ, người lãnh đạo công tác của Chính phủ, người chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động của Chính phủ trước cơ quan đã thành lập ra nó. Do vậy, khi Quốc hội lắng nghe và thảo luận về báo cáo công tác của Chính phủ, Quốc hội không chỉ kiểm soát được tình hình thực thi Hiến pháp và pháp luật của cả một tập thể mà còn đánh giá được vai trò và hiệu quả điều hành của người đứng đầu, quy kết được đầu mối chịu trách nhiệm chính thức.

Bên cạnh đó, Quốc hội còn thực hiện chức năng giám sát tối cao thông qua việc xem xét báo cáo của TTCP về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn riêng dành cho người đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước. Đây là hình thức thể hiện sự giám sát trực tiếp của Quốc hội đối với bản thân TTCP, qua đó vai trò và trách nhiệm cá nhân của TTCP được thể hiện một cách rõ ràng. Vì trên cương vị này, TTCP không bị lẫn vào tập thể Chính phủ, mà ngược lại, nhân danh chính mình, TTCP báo cáo và giải trình về những quyết sách và hành động do cá nhân thực hiện trên cơ sở thẩm quyền được giao.

Ngoài ra, thông qua hình thức chất vấn, Quốc hội cũng đặt TTCP trong sự giám sát tối cao của mình. Khi Thủ tướng đăng đàn trả lời chất vấn của các đại biểu Quốc hội, thực ra ông đang đối diện với vấn đề trách nhiệm, bao gồm trách nhiệm về hiệu quả hoạt động của Chính phủ nói chung và về vai trò lãnh đạo, điều hành của cá nhân người đứng đầu nói riêng. Trên phương diện lý thuyết, nếu vấn đề trách nhiệm, đặc biệt là trách nhiệm ở tầm chính sách được làm rõ thì hệ quả tất yếu sẽ là vấn đề tín nhiệm. Nói cách khác, chất vấn là để xem Quốc hội còn tín nhiệm Thủ tướng đến đâu. Vì cái hay của chất vấn và trả lời chất vấn là nó không chỉ “tạo ra một cuộc tranh luận chung ở nghị trường” mà còn “biểu thị mức độ thỏa mãn của Quốc hội” đối với các câu trả lời của Thủ tướng. Nếu thỏa mãn thì Quốc hội tiếp tục nghị trình của mình, không thỏa mãn thì Quốc hội có thể đặt vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm. Đặc biệt, các phiên chất vấn và trả lời chất vấn ở nước ta còn được truyền hình trực tiếp, vì vậy ngoài việc biểu thị mức độ thỏa mãn của Quốc hội nó còn phản ánh mức độ thỏa mãn của nhân dân trước sự xuất hiện công khai của TTCP.

Đặc biệt, không thể không nhắc đến việc Quốc hội tiến hành lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm đối với TTCP. Mặc dù đều là những hình thức thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội nhưng “lấy phiếu tín nhiệm” và “bỏ phiếu tín nhiệm” là những hoạt động có tính chất khác nhau, đưa đến những hệ quả không giống nhau. Cụ thể, khi Quốc hội lấy phiếu tín nhiệm đối với TTCP tức là Quốc hội thực hiện quyền giám sát, đánh giá mức độ tín nhiệm đối với người đứng đầu Chính phủ để làm cơ sở cho việc đánh giá cán bộ; khi Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với TTCP tức là Quốc hội thể hiện sự tín nhiệm hay không tín nhiệm đối với chức danh này nhằm làm cơ sở cho việc miễn nhiệm trong trường hợp không được Quốc hội tín nhiệm.[11] Nói cách khác, việc lấy phiếu tín nhiệm diễn ra trong tình huống bình thường, theo định kỳ.[12] Nếu quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá “tín nhiệm thấp” thì TTCP có thể xin từ chức; nếu có từ hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội trở lên đánh giá “tín nhiệm thấp” thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội [UBTVQH] trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm.[13] Vậy là, từ lấy phiếu tín nhiệm có thể dẫn đến việc bỏ phiếu tín nhiệm. Nói cách khác, bỏ phiếu tín nhiệm được áp dụng trong tình huống “có vấn đề”. Ngoài trường hợp trên, TTCP còn có thể bị bỏ phiếu tín nhiệm trong các trường hợp: khi UBTVQH tự mình đề nghị; khi có kiến nghị của Hội đồng dân tộc hoặc Ủy ban của Quốc hội; khi có kiến nghị của ít nhất hai mươi phần trăm tổng số đại biểu Quốc hội.[14] Hệ quả của bỏ phiếu tín nhiệm là, nếu quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá “không tín nhiệm” thì TTCP có thể xin từ chức; trường hợp TTCP không xin từ chức thì Chủ tịch nước trình Quốc hội xem xét, quyết định việc miễn nhiệm.[15] Như vậy, về bản chất, bỏ phiếu tín nhiệm chính là bỏ phiếu bất tín nhiệm.

Thứ ba, TTCP chịu trách nhiệm trước Quốc hội

TTCP vừa phải cùng các thành viên Chính phủ chịu trách nhiệm tập thể trước Quốc hội vừa phải chịu trách nhiệm cá nhân cả về hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất lẫn việc thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn riêng.[16] Điều này xuất phát từ mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của Chính phủ nước ta – một Chính phủ được hình thành trên nền tảng của chế độ tập thể lãnh đạo nhưng ngày càng đề cao vai trò của người đứng đầu. Vấn đề là TTCP chịu trách nhiệm trước Quốc hội như thế nào. Cần phải thấy rằng trách nhiệm của TTCP trước Quốc hội là trách nhiệm chính trị, tức là loại hình trách nhiệm được xác lập dựa trên sự tín nhiệm[17] và “chế tài duy nhất của Quốc hội là sự bất tín nhiệm của Quốc hội”.[18] Biểu hiện cụ thể của “chịu trách nhiệm trước Quốc hội” chính là việc Thủ tướng rời khỏi vị trí quyền lực một cách tự nguyện [nếu là từ chức] hoặc một cách bắt buộc [nếu là miễn nhiệm] khi đã mất đi sự tín nhiệm của Quốc hội.

2. Những ảnh hưởng của Thủ tướng Chính phủ đối với Quốc hội

Quan hệ giữa TTCP và Quốc hội không phải chỉ bao gồm những tác động một chiều từ cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đến người đứng đầu Chính phủ. Bởi nếu Quốc hội là cơ quan lập pháp thì TTCP thuộc về hành pháp, là nhân vật trung tâm của quyền hành pháp. Mà giữa hành pháp và lập pháp luôn tồn tại mối quan hệ hai chiều, theo đó hành pháp ngày càng có những tác động mạnh mẽ trở lại đối với lập pháp. Hơn nữa, bộ máy nhà nước ta được tổ chức và hoạt động dựa trên nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” nên trong mối quan hệ giữa TTCP và Quốc hội đương nhiên không thể thiếu yếu tố phối hợp hoạt động. Nói cách khác, dù phụ thuộc vào Quốc hội nhưng với vị thế và vai trò đặc biệt quan trọng, TTCP vẫn có những ảnh hưởng nhất định đến cơ quan đã bầu ra mình. Cụ thể như sau:

Trước hết, TTCP có những tác động tích cực đến hoạt động lập pháp. Ở đây chưa bàn đến vai trò của TTCP trong tư cách một đại biểu Quốc hội – người tham gia bấm nút để thông qua các đạo luật tại kỳ họp Quốc hội. Vì những đóng góp của TTCP trên cương vị người đứng đầu Chính phủ, lãnh đạo công tác của Chính phủ, đặc biệt là công tác hoạch định chính sách và trình dự án luật mới thực sự nổi bật. Chúng ta đều biết rằng, tuy chức năng lập pháp thuộc về Quốc hội nhưng suy cho cùng Quốc hội không phải là chủ thể trực tiếp “làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp, làm luật, sửa đổi luật”, cơ quan này thực ra chỉ tiến hành thẩm định các dự luật và thông qua chúng [nếu đồng ý].[19] Mà đa số các dự luật lại được “thiết kế và thi công” bởi Chính phủ – cơ quan thực hiện quyền hành pháp, có khả năng và điều kiện để lắng nghe kịp thời nhu cầu lập pháp từ đời sống xã hội. Vậy TTCP ở đâu trong hành trình giúp Quốc hội “có bột mới gột nên hồ” ấy? Không ai khác, chính Thủ tướng là người “lãnh đạo việc xây dựng chính sách”[20] đồng thời lãnh đạo việc soạn thảo các dự luật trên nền tảng các chính sách đã được hoạch định để trình ra Quốc hội. Là “tổng chỉ huy” của quá trình hoạch định chính sách, xây dựng dự án luật,[21] TTCP phân công, chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra, phối hợp các bộ, ngành tham gia tích cực vào quá trình đó… Đặc biệt, TTCP còn phải chịu trách nhiệm cả về chính sách và chất lượng các dự án luật. Mà chịu trách nhiệm về chính sách chính là biểu hiện cốt lõi của trách nhiệm chính trị. Điều này lý giải tại sao Hiến pháp năm 1946 khẳng định: “Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các”[22] và là bằng chứng cho thấy sự tín nhiệm của Quốc hội đối với chính sách của Chính phủ cũng chính là sự tín nhiệm đối với bản thân người đứng đầu.[23]

Mặt khác, TTCP có sự phối hợp chặt chẽ với Quốc hội trong việc thực hiện chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Để Quốc hội có thể “quyết định mục tiêu, chỉ tiêu chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế – xã hội của đất nước”, “quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia”, “quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương”, “quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ”, “quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương”, “phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước”,[24] TTCP lãnh đạo Chính phủ “đề xuất, xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách và các chương trình, dự án khác trình Quốc hội xem xét…”.[25] Để Quốc hội quyết định về việc “thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ; thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt”, để UBTVQH quyết định về việc “thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”,[26] TTCP điều hành Chính phủ thảo luận và quyết nghị nhằm đưa ra các phương án, dự án cụ thể trình lên chủ thể có thẩm quyền. Đó là chưa kể, đích thân TTCP “trình Quốc hội phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó TTCP, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ”,[27] tạo nên sự phối hợp ăn ý giữa lập pháp và hành pháp trong việc hoàn chỉnh tổ chức nhân sự của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.

3. Những vấn đề đặt ra

3.1. Về sự hình thành chức danh Thủ tướng Chính phủ

Vấn đề cơ bản nhất trong mối quan hệ giữa TTCP và Quốc hội suy đến cùng là vấn đề trách nhiệm. Vì Quốc hội thành lập nên Chính phủ và bầu ra người đứng đầu Chính phủ nên đương nhiên cả Chính phủ và TTCP đều phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, mà chịu trách nhiệm trước Quốc hội thực ra là gián tiếp chịu trách nhiệm trước nhân dân. Tuy nhiên, có ý kiến cho rằng, cần đặt TTCP trong một cơ chế gây áp lực mạnh mẽ hơn. Theo đó, người lãnh đạo công tác của Chính phủ sẽ do nhân dân trực tiếp bầu nên, chịu trách nhiệm trực tiếp trước nhân dân.[28]

Quan điểm nói trên khá táo bạo. Nếu được hiện thực hóa, nó sẽ tạo ra sự thay đổi cơ bản về cơ chế chịu trách nhiệm của Thủ tướng, làm biến chuyển mối quan hệ giữa TTCP và Quốc hội, thậm chí kéo theo những thay đổi về hình thức chính thể. Vì một vị Thủ tướng được nhân dân trực tiếp bầu ra đương nhiên sẽ có quyền lực lớn hơn nhiều và một khi cả TTCP và Quốc hội đều được hình thành trên cơ sở những cuộc phổ thông đầu phiếu thì sẽ khó có tình trạng TTCP phụ thuộc vào Quốc hội. Cơ chế này có vẻ phù hợp hơn với chế độ Tổng thống, nơi phân quyền một cách cứng rắn nhưng lại không dễ được chấp nhận ở chế độ đại nghị, nơi Nghị viện là tối cao. Trong điều kiện cụ thể của nước ta, ý tưởng về việc để nhân dân trực tiếp trao quyền lực cho người đứng đầu Chính phủ thông qua bầu cử khá thú vị nhưng chưa thực sự khả thi. Khá thú vị vì nó có thể đưa đến những thay đổi về chất, đặt TTCP trong một cơ chế gây áp lực mạnh mẽ, buộc Thủ tướng phải luôn ý thức về trách nhiệm của người đứng đầu Chính phủ, luôn phải giữ gìn hình ảnh chính trị trước cử tri đồng thời đảm bảo cho nhân dân có thể tác động một cách thật sự đến hoạt động của TTCP. Chưa khả thi không phải vì nó quá cao siêu, xa vời với một nhà nước có mô hình chính thể hơi nghiêng về chế độ đại nghị mà chủ yếu vì các điều kiện khách quan và chủ quan cho việc thực hiện các hình thức dân chủ trực tiếp ở nước ta còn khá hạn chế. Vì vậy, trước mắt, nên thực hiện cơ chế tranh cử chức danh TTCP. Cụ thể là, Quốc hội sẽ bầu TTCP với sự tham gia của nhiều ứng viên, mỗi ứng viên đều phải trình bày được cương lĩnh hành động riêng của mình một cách công khai và chủ động, ai thuyết phục được đa số đại biểu Quốc hội sẽ là người chiến thắng. Trên cơ sở cạnh tranh chính trị lành mạnh đó, Quốc hội sẽ chọn được người có đủ tài năng để lãnh đạo, điều hành Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước.

3.2. Về sự giám sát tối cao của Quốc hội đối với văn bản của Thủ tướng Chính phủ

Trên thế giới, Quốc hội các nước thường tập trung giám sát hoạt động của hành pháp mà không đưa ra các phán xét về tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản do hành pháp ban hành.[29] Bởi giám sát văn bản được cho là thuộc thẩm quyền của tư pháp. Điều này giải thích vì sao nhiều quốc gia áp dụng cơ chế tài phán hiến pháp hoặc tài phán hành chính để xử lý các văn bản gây tranh cãi về tính hợp hiến, hợp pháp. Trong khi đó, ở nước ta, xuất phát từ nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa trong việc tổ chức quyền lực nhà nước, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc đảm bảo thực thi Hiến pháp, Tòa án không thể tuyên bố một văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp hoặc trái luật. Tuy nhiên, điều đáng bàn ở đây là, liệu việc Quốc hội bãi bỏ văn bản của TTCP nếu nó trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội có phù hợp về mặt lý luận hay không, có đi ngược với lý thuyết phân quyền mà chúng ta đang tiếp thu những hạt nhân hợp lý của nó hay không? Bản chất của quan hệ bãi bỏ hay hủy bỏ văn bản thường hiện diện trong các quan hệ trực thuộc[30] mà TTCP tuy có phụ thuộc vào Quốc hội nhưng lại không trực thuộc Quốc hội. Theo nguyên tắc phân quyền, “trong các cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước, không có cơ quan nào trực thuộc cơ quan nào, vì cơ quan nào cũng là cao nhất. Quốc hội là cơ quan cao nhất và duy nhất của quyền lập pháp, Chính phủ là cơ quan cao nhất của quyền hành pháp. Đã là cao nhất thì không thể có cơ quan nào có thể đình chỉ, bãi bỏ văn bản của nó”.[31] Quốc hội có thể bỏ phiếu tín nhiệm đối với TTCP không có nghĩa Quốc hội có thể bãi bỏ văn bản của TTCP.[32] Vậy nên, theo chúng tôi, thay vì tiếp tục quy định văn bản của TTCP là đối tượng giám sát của Quốc hội, cần để cơ quan lập pháp tập trung vào sự giám sát tối cao đối với hoạt động của TTCP, qua đó ngăn ngừa một cách hữu hiệu hơn những biểu hiện lạm quyền, vượt quyền từ người đứng đầu Chính phủ. Đồng thời, về lâu dài, không thể không tính đến mô hình Tòa án Hiến pháp nhằm tạo lập một cơ chế khách quan, minh bạch khi xử lý các văn bản không đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp.

3.3. Về việc Quốc hội xem xét báo cáo công tác của Thủ tướng Chính phủ

Theo khoản 2 Điều 95 Hiến pháp năm 2013, TTCP phải báo cáo công tác của Chính phủ, TTCP trước Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước. Tương tự, khoản 2 Điều 29 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 nhấn mạnh TTCP có trách nhiệm “thực hiện báo cáo công tác của Chính phủ và TTCP”. Như vậy, ngoài việc xem xét báo cáo công tác của Chính phủ [thường do TTCP trình bày], Quốc hội còn phải xem xét báo cáo của TTCP về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn riêng. Tuy nhiên, Điều 11 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015 khi liệt kê các hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội lại không nhắc đến việc Quốc hội xem xét báo cáo của TTCP. Đây là một thiếu sót cần phải được khắc phục, nhằm bổ sung đầy đủ, đa dạng các hình thức giám sát tối cao của Quốc hội, đảm bảo cơ sở pháp lý cho việc đánh giá hiệu quả công tác và trách nhiệm cá nhân của TTCP.

3.4. Về hình thức lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm của Quốc hội đối với Thủ tướng Chính phủ

Hiến pháp 2013 chỉ quy định về thẩm quyền bỏ phiếu tín nhiệm của Quốc hội nhưng Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã bổ sung hình thức lấy phiếu tín nhiệm và coi đây là một kênh tham khảo về mức độ tín nhiệm của Quốc hội đối với những người do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, trong đó có TTCP. Xung quanh vấn đề này, xuất hiện những quan điểm khác nhau. Quan điểm đồng tình cho rằng việc Quốc hội lấy phiếu tín nhiệm một số chức danh là việc làm bình thường của cơ quan có chức năng giám sát tối cao, cần thiết phải được tiến hành một cách thường xuyên và thực chất nhằm nâng cao trách nhiệm của TTCP cũng như những người được Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn trước Quốc hội và trước nhân dân.[33] Ngược lại, quan điểm phản đối nhấn mạnh Quốc hội chỉ nên bày tỏ thái độ thông qua lá phiếu tín nhiệm trong tình huống “có vấn đề”, không nên bỏ phiếu đại trà, thường kỳ.[34] Theo chúng tôi, quy định Quốc hội vừa lấy phiếu tín nhiệm vừa bỏ phiếu tín nhiệm đối với TTCP và các chức danh khác do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn là không cần thiết. Đành rằng đã có sự phân định khá cụ thể về các trường hợp áp dụng, trình tự áp dụng, hệ quả pháp lý giữa hai hình thức này song triết lý áp dụng chúng chưa rõ, còn lẫn lộn, mục đích áp dụng chúng chưa thực sự sáng tỏ, việc xử lý kết quả lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm thậm chí khá nửa vời.

Trước hết, về lấy phiếu tín nhiệm TTCP. Nếu mục đích của lấy phiếu tín nhiệm chủ yếu là nhằm “đo” xem Quốc hội tín nhiệm người đứng đầu Chính phủ đến đâu thì ba mức độ “tín nhiệm thấp”, “tín nhiệm” và “tín nhiệm cao” là không đủ. Bởi “tín nhiệm thấp” khác với “không tín nhiệm”. Đã chấp nhận “đo” thì phải công nhận kết quả đo được một cách khách quan, không thể lẫn lộn các khái niệm. Hơn nữa, việc định lượng mức độ “tín nhiệm thấp”, “tín nhiệm cao” khá cảm tính, phụ thuộc vào nhận thức chủ quan của người bỏ phiếu. Vả lại, thông điệp từ lấy phiếu tín nhiệm suy cho cùng chỉ có ý nghĩa nhắc nhở, răn đe TTCP phải cố gắng hoàn thành trọng trách được giao, giữ gìn hình ảnh chính trị để không đánh mất sự tín nhiệm của cơ quan đã bầu ra mình. Để đạt được điều đó, Quốc hội đã có những công cụ khác, hình thức khác, không nhất thiết phải phát sinh thêm việc lấy phiếu tín nhiệm.

Hai là, về bỏ phiếu tín nhiệm TTCP. Với hình thức này, Quốc hội bày tỏ sự “tín nhiệm” hoặc “không tín nhiệm” đối với nhân vật số một của Chính phủ trong những tình huống thật sự “có vấn đề”. Đây là chế tài chính trị nghiêm khắc, là điểm nhấn quyền lực của Quốc hội trong mối quan hệ với TTCP, là “nỗi ám ảnh” đối với TTCP trong quá trình thực thi quyền lực to lớn của người đứng đầu Chính phủ. Nhưng để chế tài có đủ sự mạnh mẽ thì hậu quả của việc bị mất tín nhiệm phải được quy định dứt khoát hơn. Theo pháp luật hiện hành, TTCP phải đối diện với nguy cơ từ chức hoặc nguy cơ bị đề nghị xem xét việc “miễn nhiệm” nếu không lựa chọn phương án “xin từ chức” trong trường hợp quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá “không tín nhiệm”.[35] Vậy là, kết quả bỏ phiếu tín nhiệm không tiến thẳng đến sự ra đi của TTCP, vì còn phải trải qua khâu “xem xét việc miễn nhiệm”. Cụ thể, Quốc hội sẽ còn phải tiến hành bỏ phiếu thêm một lần nữa để quyết nghị xem có miễn nhiệm TTCP hay không. Và cho dù trước đó, đa số đại biểu đã bày tỏ thái độ “không tín nhiệm” nhưng nếu ở vòng này đa số ý kiến lại chọn phương án “không miễn nhiệm” thì TTCP vẫn có thể tại vị.[36] Do đó, không nên quy định kiểu “nước đôi”: “người được bỏ phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá không tín nhiệm thì có thể xin từ chức; trường hợp không từ chức thì…”. Chúng tôi đồng tình với quan điểm nên kế thừa quy định tại Điều 54 Hiến pháp Việt Nam năm 1946, quy định rõ ràng rằng người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, trong đó có TTCP qua bỏ phiếu tín nhiệm mà không được quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội tín nhiệm thì buộc phải từ chức.[37] Có như vậy, bỏ phiếu tín nhiệm mới thực sự là một chế tài đủ sức răn đe, vừa phản ánh đúng đặc điểm của trách nhiệm chính trị vừa phù hợp với tính chất quyền lực của Quốc hội.

3.5. Về cơ chế chịu trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội

Là người đứng đầu Chính phủ, Thủ tướng đương nhiên phải chịu trách nhiệm cá nhân trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Nhưng Chính phủ nước ta hoạt động chủ yếu theo chế độ tập thể lãnh đạo. Về nguyên tắc, những vấn đề lớn, quan trọng thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ đều được tập thể Chính phủ “thảo luận và quyết nghị”.[38] Các quyết định của Chính phủ phải được quá nửa tổng số thành viên Chính phủ biểu quyết tán thành. TTCP chỉ là một thành viên trong tập thể ấy, lá phiếu của Thủ tướng bình đẳng với lá phiếu của các thành viên còn lại, chỉ trong trường hợp biểu quyết ngang nhau mới thực hiện theo ý kiến mà TTCP đã biểu quyết. Nếu Chính phủ đưa ra một quyết định sai lầm và cho dù TTCP đứng về phía thiểu số không biểu quyết tán thành thì trước Quốc hội, với tư cách người đứng đầu, TTCP vẫn phải chịu trách nhiệm cá nhân. Buộc cá nhân phải chịu trách nhiệm về quyết định của một tập thể là điều phi lý và khó khăn. Tình huống giả định nói trên cho thấy khá rõ sự bất cập của mô hình Chính phủ tập thể ở nước ta hiện nay.

Để tháo gỡ vướng mắc trên, trước mắt, cần quy định cụ thể trách nhiệm tập thể của Chính phủ bên cạnh trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng. Nghĩa là, cần xác lập chế định bất tín nhiệm Chính phủ, theo đó tập thể Chính phủ buộc phải từ chức sau khi được đa số đại biểu Quốc hội đánh giá “không tín nhiệm”.[39] Đồng thời, nên xác lập trách nhiệm liên đới giữa tập thể Chính phủ và cá nhân Thủ tướng, tức Chính phủ sẽ bị giải tán khi người đứng đầu Chính phủ bị thay thế. Quy định này không những làm gia tăng sự ảnh hưởng của TTCP đối với tập thể Chính phủ, đảm bảo cho TTCP thực hiện tốt sứ mệnh lãnh đạo công tác của Chính phủ mà còn tạo điều kiện cho người kế nhiệm mới có khả năng lựa chọn êkip mới phù hợp hơn.[40] Tuy nhiên, về lâu dài, cần phải tính đến việc chuyển đổi mô hình Chính phủ từ chế độ tập thể lãnh đạo kết hợp với việc đề cao vai trò người đứng đầu sang chế độ thủ trưởng. Bởi, chỉ với chế độ thủ trưởng, TTCP mới thực sự trở thành linh hồn của Chính phủ, thực sự là nhân vật trung tâm của hành pháp và hoàn toàn chịu trách nhiệm cá nhân trước Quốc hội một cách công khai, minh bạch.

Chú thích

[1]  Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013.

[2]  Điều 63 Luật Cơ bản Cộng hòa Liên bang Đức.

[3]  Nguyễn Cửu Việt [cb], Luật Hành chính nước ngoài, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2011, tr. 58.

[4]  Bùi Tiến Đạt, “Chính thể “Cộng hòa lưỡng tính”: sáng tạo nhưng đầy bất trắc”, trong sách chuyên khảo trong Hiến pháp: những vấn đề lý luận và thực tiễn, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2011, tr. 170.

[5]  Khoản 7 Điều 70 Hiến pháp năm 2013.

[6]  Ngoài giám sát tối cao, giám sát của Quốc hội còn bao gồm giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội. Tuy nhiên, chỉ riêng tập thể Quốc hội mới có quyền giám sát tối cao, còn các cấu trúc của Quốc hội thực hiện hoạt động giám sát nhằm phục vụ cho hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội. Trong bài viết này, tác giả chỉ đề cập hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội đối với TTCP mà không bàn đến giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội đối với người đứng đầu Chính phủ.

[7]  Khoản 3 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.

[8]  Khoản 10 Điều 70 Hiến pháp năm 2013.

[9]  Nguyễn Đăng Dung và Đặng Minh Tuấn [đồng chủ biên], Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, 2014, tr. 446.

[10] Điểm c khoản 1 Điều 13 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.

[11] Điều 2 Nghị quyết số 85/2014/QH13 của Quốc hội ngày 28/11/2014 về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn.

[12] Quốc hội tổ chức lấy phiếu tín nhiệm một lần trong mỗi nhiệm kỳ vào kỳ họp thường lệ cuối năm thứ ba của nhiệm kỳ [Điều 7 Nghị quyết số 85/2014/QH13].

[13] Điều 10 Nghị quyết số 85/2014/QH13.

[14] Khoản 1 Điều 13 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.

[15] Khoản 2 Điều 13 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.

[16] Khoản 2 Điều 95 Hiến pháp năm 2013.

[17] Nguyễn Sĩ Dũng, Thế sự – một góc nhìn, Nxb. Tri thức, Hà Nội, 2007, tr. 34 – 37.

[18] Bùi Thị Ngọc Mai, Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2016, tr. 54.

[19]  Nguyễn Đăng Dung, Ý tưởng về một Nhà nước chịu trách nhiệm, Nxb. Đà Nẵng, 2007, tr. 141, 142.

[20]  Khoản 1 Điều 98 Hiến pháp năm 2013.

[21]  Cả dự thảo nghị quyết trình Quốc hội, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội [khoản 3 Điều 7 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015].

[22]  Điều thứ 54 Hiến pháp năm 1946.

[23]  Nguyễn Đăng Dung, Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2008, tr. 477.

[24]  Khoản 3, khoản 4 Điều 70 Hiến pháp năm 2013.

[25]  Khoản 1 Điều 7 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015.

[26]  Khoản 4 Điều 96 Hiến pháp năm 2013.

[27]  Khoản 3 Điều 98 Hiến pháp năm 2013.

[28]  Vũ Hồng Anh, “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay”, Luật học, số 4, 2004.

[29]  Nguyễn Đăng Dung và Đặng Minh Tuấn [đồng chủ biên], tlđd, tr. 446.

[30]  Nguyễn Cửu Việt, “Vị trí, vai trò của Chính phủ trong Hiến pháp của Nhà nước pháp quyền”, Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 – Những vấn đề lý luận và thực tiễn, tập 1, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb. Hồng Đức, 2012, tr. 489.

[31]  Nguyễn Cửu Việt, tlđd, tr. 489.

[32]  Bên cạnh đó, việc UBTVQH đình chỉ thi hành văn bản của TTCP trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; bãi bỏ văn bản của TTCP trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH [khoản 4 Điều 74 Hiến pháp 2013] cũng không phù hợp về mặt lý luận. Quy định như trên cho thấy TTCP vừa trực thuộc UBTVQH vừa là đối tượng của quyền tài phán đặc biệt của UBTVQH giữa các cơ quan nhà nước. Trong khi đó, UBTVQH chỉ là cơ quan thường trực của Quốc hội, được thành lập trong điều kiện Quốc hội nước ta không hoạt động thường xuyên, là một loại hình cơ quan khá đặc biệt, không phổ biến trên thế giới.

[33]  Võ Trí Hảo, “Nâng cao trách nhiệm chính trị của Chính phủ”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 9, 2014; Bùi Thị Ngọc Mai, Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, Nxb. Chính trị Quốc gia, 2016, tr. 158.

[34]  Bùi Ngọc Sơn, “Bỏ phiếu tín nhiệm các thành viên Chính phủ nên kế thừa quy định của Hiến pháp 1946”, Nghiên cứu lập pháp, số 11, 2006.

[35]  Khoản 2 Điều 13 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014; khoản 3 Điều 19 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015.

[36]  Bùi Ngọc Sơn, tlđd, tr. 52.

[37] Bùi Ngọc Sơn, tlđd, tr. 52.

[38] Điều 4 Quy chế làm việc của Chính phủ [ban hành kèm theo Nghị định số 138/2016/NĐ-CP ngày 01/10/2016].

[39] Nguyễn Cửu Việt, “Vị trí, vai trò của Chính phủ trong Hiến pháp của Nhà nước pháp quyền”, Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 – Những vấn đề lý luận và thực tiễn, tập 1, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb. Hồng Đức, 2012, tr. 491.

[40] Bùi Xuân Đức, “Hoàn thiện cơ chế trách nhiệm của Chính phủ và các thành viên Chính phủ”, Nghiên cứu lập pháp, số 12/ 2002.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

• Vũ Hồng Anh, “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay”, Luật học, số 4, 2004 [trans: Vu Hong Anh, “To renovate the organization and operation of the Government in the context of building the rule of law in our country”, Jurisprudence, No. 4, 2004]
• Nguyễn Đăng Dung, Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2008 [trans: Nguyen Dang Dung, Government in the rule of law, Pub. National University of Ha Noi, 2008]
• Nguyễn Đăng Dung, Ý tưởng về một Nhà nước chịu trách nhiệm, Nxb Đà Nẵng, 2007 [trans: Nguyen Dang Dung, The idea of a responsible State, Pub. Da Nang, 2007]
• Nguyễn Đăng Dung và Đặng Minh Tuấn [đồng chủ biên], Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2014 [trans: Nguyen Dang Dung and Dang Minh Tuan [co – editor], Curriculum Law of the Constitution of Vietnam, Faculty of Law, Hanoi National University, Pub. National University of Ha Noi, 2014]
• Nguyễn Sĩ Dũng, Thế sự – một góc nhìn, Nxb Tri thức, Hà Nội, 2007 [trans: Nguyen Si Dung, Affairs of this world – a view, Pub. Tri Thuc, Hanoi, 2007]
• Bùi Tiến Đạt, “Chính thể “Cộng hòa lưỡng tính”: sáng tạo nhưng đầy bất trắc”, trong sách chuyên khảo Hiến pháp: những vấn đề lý luận và thực tiễn, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2011 [trans: Bui Tien Dat, “The bisexual republic regime: creative but full of uncertain”, in the monograph Constitution: theoretical and practical issues, Faculty of Law, Hanoi National University, Pub. National University of Ha Noi, 2011]
• Bùi Xuân Đức, “Hoàn thiện cơ chế trách nhiệm của Chính phủ và các thành viên Chính phủ”, Nghiên cứu lập pháp, số 12/ 2002 [trans: Bui Xan Duc, “Completing the mechanism of responsibility of the Government and Government members, Legislative Studies, No. 12, 2002]
• Võ Trí Hảo, “Nâng cao trách nhiệm chính trị của Chính phủ”, Nghiên cứu lập pháp, số 9, 2014 [trans: Vo Tri Hao, “To enhance the political responsibility of the Government”, Legislative Studies, no 9, 2014]
• Bùi Thị Ngọc Mai, Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2016 [trans: Bui Thi Ngoc Mai, Responsibilities of heads of state administrative agencies, Pub. National Politics, Hanoi, 2016]
• Bùi Ngọc Sơn, “Bỏ phiếu tín nhiệm các thành viên Chính phủ nên kế thừa quy định của Hiến pháp 1946”, Nghiên cứu lập pháp, số 11, 2006 [trans: Bui Ngoc Son, “Voting of confidence for the members of Government should inherit the provisions of the 1946 Constitution”, Legislative Studies, No. 11, 2006]
• Nguyễn Cửu Việt, “Vị trí, vai trò của Chính phủ trong Hiến pháp của Nhà nước pháp quyền”, Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 – Những vấn đề lý luận và thực tiễn, tập 1, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb. Hồng Đức, 2012 [trans: Nguyen Cuu Viet, “Position and role of the Government in the Constitution of the rule of law” in Amending and supplementing the 1992 Constitution – theoretical and practical issues, vol 1, Faculty of Law, Hanoi National University, Pub. Hong Duc, 2012]
• Nguyễn Cửu Việt [chủ biên], Luật Hành chính nước ngoài, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2011 [trans: Nguyen Cuu Viet [editor], Foreign Administrative Law, Pub. National University of Ha Noi, 2011]
• Fanpage Luật sư Online: //www.facebook.com/iluatsu/

Tác giả: ThS. Trần Thị Thu Hà – Khoa Luật Hành chính, ĐH Luật TP. Hồ Chí Minh

Nguồn: Tạp chí khoa học pháp lý Việt Nam số 05[126]/2019, Trang 03-14