Quyết định ủy quyền xử lý vi phạm hành chính
Hình thức văn bản giao quyền xử phạt vi phạm hành chính, cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, tạm giữ người theo thủ tục hành chính và trách nhiệm pháp lý của người được giao quyềnHình thức văn bản giao quyền xử phạt vi phạm hành chính, cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, tạm giữ người theo thủ tục hành chính và trách nhiệm pháp lý của người được giao quyền Xử lý vi phạm hành chính là một trong các lĩnh vực cấu thành nên 4 trách nhiệm pháp lý quan trọng trong hệ thống pháp luật của nước ta. Do đó xây dựng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đóng một vai trò quan trọng trong công cuộc hoàn thiện hệ thống pháp luật. Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2013 đã quy định khá cụ thể, chi tiết về đối tượng và phạm vi điều chỉnh, thẩm quyền xử phạt, mức xử phạt vi phạm hành chính (vphc), các biện pháp xử lý vphc đã tạo ra hành lang pháp lý cao cho việc điều chỉnh các mối quan hệ xã hội và quản lý nhà nước trong lĩnh vực quản lý vi phạm hành chính, góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, đảm bảo an ninh trật tự và phòng chống vi phạm, tội phạm. Tuy nhiên, trong thực tiễn áp dụng, Luật Xử lý vi phạm hành chính trong thời gian qua đã buộc lộ một số bất cập, hạn chế, trong đó có vấn đề về giao quyền xử phạt vi phạm hành chính, nhất là hình thức văn bản giao quyền và trách nhiệm pháp lý của người giao quyền. 1. Khái niệm về giao quyền nói chung Theo Từ điển Tiếng Việt giải thích về ủy quyền là giao quyền cho người thay mình sử dụng quyền hạn của mình. Từ điển Luật của Viện khoa học pháp lý không có khái niệm hay giải thích về từ ngữ giao quyền, trong Luật Xử lý vi phạm hành chính cũng không giải thích từ ngữ giao quyền và ủy quyền là gì? Nhưng trong Luật quy định: Người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, tạm giữ người theo thủ tục hành chính có thể giao quyền cho cấp phó của mình thực hiện các quyền nêu trên. Như vậy, có thể hiểu giao quyền là giao quyền hạn của mình cho cấp quản lý thấp hơn theo từng chức vụ trong cơ cấu quyền lực của tổ chức để họ thực hiện thẩm quyền của mình nhằm thực hiện công việc chung của tổ chức. 2. Hình thức văn bản trong giao quyền xử lý vi phạm hành chính - Khoản 3, Điều 2, Chương chế độ chính trị, Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 khẳng định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”; - Tại Điều 69, Chương Quốc hội, Hiến pháp năm 2013 cũng khẳng định: “Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thực hiện quyền lập pháp”; - Điều 94, Chương chính phủ, Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất thực hiện quyền hành pháp”; - Điều 102, Chương Tòa án nhân dân, Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “ Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp”. - Theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2013 quy định: Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và Uỷ ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương tổ chức thi hành pháp luật. Căn cứ vào các quy định trên cho ta thấy thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính thuộc quyền hành pháp. Quyền xử phạt vi phạm hành chính, cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính và tạm giữ người theo thủ tục hành chính là quyền hành pháp. Trong Luật xử lý vi phạm hành chính thì quyền hành pháp này được phân cho 2 loại cơ quan khác nhau thực hiện đó là: cơ quan hành chính (UBND…) là chính, ngoài ra còn phân cho cơ quan xét xử (Tòa án) thực hiện. Luật Xử lý vi phạm hành chính phân ra thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính và tạm giữ người theo thủ tục hành chính là 3 quyền trong rất nhiều quyền về xử lý vi phạm hành chính. Theo Luật Xử lý vi phạm hành chính, người giao quyền khi giao quyền cho cấp phó của mình không hạn chế số lượng người cấp phó được người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính giao quyền xử phạt VPHC thường xuyên tại cùng một thời điểm. Bên cạnh đó, Khoản 2, Điều 87 và Khoản 2, Điều 123 Luật Xử lý VPHC đều quy định giao quyền bằng văn bản nhưng không đề cập đến hình thức văn bản giao quyền là gì? (quyết định, công văn, thông báo…) và người giao quyền, khi giao quyền cho cấp phó rồi thì trách nhiệm pháp lý của người giao quyền sẽ như thế nào nếu có hậu quả pháp lý xảy ra? - Theo Nghị định 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2014 quy định về công tác văn thư và Nghị định số 09/2010/NĐ-CP về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP đã quy định về hình thức văn bản, gồm: văn bản quy phạm pháp luật; văn bản hành chính; văn bản chuyên ngành và văn bản của tổ chức chính trị - xã hội. - Theo quy định tại Điều 2 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì: Văn bản QPPL là văn bản có chứa quy phạm pháp luật được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự và thủ tục, trong đó quy phạm pháp luật được giải thích (Điều 3 Luật ban hành văn bản QPPL 2015) như sau: là quy tắc xử sự chung có hiệu lực bắt buộc chung được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính, nhất là do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định và được nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Chính vì nó không nhằm thực thi, giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc của cơ quan nên văn bản giao quyền không phải là văn bản quy phạm pháp luật; - Văn bản chuyên ngành: là loại văn bản do một cơ quan nhà nước quản lý một lĩnh vực nhất định được nhà nước ủy quyền ban hành dùng để quản lý một lĩnh vực điều hành của bộ máy nhà nước. Những văn bản này liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau. Như vậy nhìn vào khái niệm của văn bản chuyên ngành ta khẳng định văn bản giao quyền cũng không thuộc hệ thống văn bản chuyên ngành; - Văn bản của các tổ chức chính trị - xã hội: là loại hình tài liệu được thể hiện bằng ngôn ngữ viết để ghi lại hoạt động của tổ chức chính trị xã hội do cơ quan có thẩm quyền của tổ chức chính trị - xã hội ban hành theo quy định của Điều lệ của tổ chức chính trị - xã hội và qui định của cơ quan lãnh đạo trung ương của tổ chức chính trị - xã hội. Dựa vào khái niệm trên cho thấy văn bản giao quyền trong Luật xử lý vi phạm hành chính cũng không nằm trong hệ thống văn bản của các tổ chức chính trị xã hội. - Vậy văn bản giao quyền trong Luật xử lý VPHC được xác định là thuộc hệ thống văn bản hành chính nhưng hệ thống văn bản hành chính có 32 loại (Công văn, Quyết định, Thông báo, Kế hoạch… ). Vậy loại nào là phù hợp nhất đối với nội dung giao quyền về xử phạt vi phạm hành chính, cưỡng chế quyết định thi hành xử lý vphc và tạm giữ người theo thủ tục hành chính. Về vấn đề này có nhiều ý kiến khác nhau nhưng có một số ý kiến nổi bật sau: - Có ý kiến cho rằng: tên loại của văn bản giao quyền là công văn. Vì công văn dùng để thông tin trong hoạt động giao dịch, trao đổi công tác hàng ngày trong các cơ quan như giao dịch, nhắc nhở, trả lời, đề nghị, mời họp, hướng dẫn thực hiện văn bản cấp trên, xin ý kiến, thăm hỏi, cảm ơn, phúc đáp. Tuy nhiên công văn chỉ ở mức độ nhẹ nhàng không mang tính công quyền cao. - Còn ý kiến khác lại cho rằng: tên loại văn bản giao quyền trong Luật xử phạt vi phạm hành chính là thông báo. Vì thông báo nhằm mục đích thông tin về hoạt động, thông tin nhanh cho người quản lý của mình biết thi hành và những thông tin về những tin tức khác mà người có liên quan cần biết. Như vậy, thông báo chỉ để mọi người biết người giao quyền đã giao quyền cho người được giao quyền. Thông báo cũng không mang tính pháp lý cao. - Theo ý kiến thứ 3 thì văn bản giao quyền xử phạt vi phạm hành chính, cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt và tạm giữ người theo thủ tục hành chính là văn bản hành chính vì văn bản hành chính mang thông tin quy phạm nhà nước và nó cụ thể hóa việc thi hành văn bản pháp quy, giải quyết những vụ việc cụ thể trong khâu quản lý. Chính vì lẽ đó, mà văn bản giao quyền phải là “Quyết định”. Vì Quyết định thể hiện quyền lực nhà nước, đảm bảo cơ sở pháp lý để nhà nước giữ vững quyền lực của mình, truyền đạt ý chí của cơ quan nhà nước tới nhân dân và các chủ thể pháp luật khác. 3. Trách nhiệm pháp lý của người giao quyền Trách nhiệm pháp lý chỉ phát sinh khi có sự kiện pháp lý xảy ra. Vậy khi giao quyền rồi thì người giao quyền có trách nhiệm gì nữa không? Nhất là khi người được giao quyền vi phạm pháp luật? Ví dụ: khi người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính giao quyền cho cấp phó xử phạt vi phạm hành chính nhưng cấp phó trong quá trình thực hiện nhiệm vụ có tham ô tiền thu được từ xử phạt vi phạm hành chính, lúc này người được giao quyền bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì người giao quyền có chịu trách nhiệm không? Và trách nhiệm ở đây là gì? (trách nhiệm về hình sự, dân sự, kỷ luật hành chính). Luật xử lý vi phạm hành chính quy định về trách nhiệm pháp lý khi người được giao quyền phải chịu trách nhiệm trước pháp luật và trước người giao quyền. Tuy nhiên Luật không quy định trách nhiệm của người giao quyền khi người được giao quyền vi phạm pháp luật. Theo quy định của pháp luật thì có 3 loại trách nhiệm đó là hình sự, dân sự, hành chính (kỷ luật). Có 3 quan điểm khác nhau về vấn đề này: Quan điểm thứ nhất cho rằng, người được giao quyền vi phạm pháp luật thì người giao quyền không phải chịu trách nhiệm gì. Vì người giao quyền không làm gì sai nên không phải chịu trách nhiệm trước pháp luật; Quan điểm thứ 2 cho rằng người giao quyền phải chịu trách nhiệm khi người được giao quyền vi phạm pháp luật, trong quan điểm này lại có những ý kiến khác nhau: *) Ý kiến 1: trường hợp này người giao quyền phải chịu trách nhiệm hình sự, vì người được giao quyền vi phạm pháp luật gây hậu quả nghiêm trọng; *) Ý kiến thứ 2: trong trường hợp người được giao quyền vi phạm pháp luật thì người giao quyền phải chịu trách nhiệm dân sự; *) Ý kiến thứ 3: trường hợp trên phải chịu trách nhiệm hành chính. Quan điểm thứ 3: trường hợp người được giao quyền vi phạm pháp luật thì người giao quyền không phải chịu trách nhiệm hình sự. Vì theo luật hình sự quy định “người phạm tội là người thực hiện hành vi ”, ở đây người giao quyền đã làm văn bản giao quyền nên người giao quyền không phải là người thực hiện hành vi, cũng không phải là chủ mưu, không phải là người xúi giục và cũng không phải là người giúp sức nên không phải chịu trách nhiệm hình sự. Còn về trách nhiệm Dân sự thì theo quy định của pháp luật về bồi thường nhà nước thì người nào thực hiện sai người đó phải chịu trách nhiệm, cơ quan đó phải đứng ra chịu trách nhiệm và bản thân người vi phạm phải bồi hoàn. Còn lại là trách nhiệm hành chính nhưng không chịu trách nhiệm hành chính trực tiếp (cán bộ, công chức giữ quyền vi phạm pháp luật) mà chỉ chịu trách nhiệm hành chính liên đới dưới góc độ của người quản lý, người đứng đầu cơ quan, đơn vị. Vì nếu không phải chịu trách nhiệm gì thì người giao quyền “chả dại gì” mà không giao quyền, vì theo lý giải ở trên thì khi cấp trưởng đã giao quyền cho cấp phó mà cấp phó vi phạm pháp luật thì cấp trưởng là vô can. Nhìn chung, vấn đề giao quyền trong Luật xử lý vi phạm hành chính là việc làm thường xuyên xảy ra trên thực tế tại các cơ quan, đơn vị nhưng trong Luật này lại chưa quy định cụ thể về hình thức văn bản giao quyền và trách nhiệm pháp lý của người giao quyền trong vấn đề giao quyền nên các cơ quan chức năng rất khó trong việc áp dụng… Nguyễn Thị Hương Huệ Phòng Quản lý xử lý VPHC&TDTHPL |
